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解析:【解题思路】
行政案件一般都涉及多个行政机关，仔细甄别不同的行政行为，以及行政行为中不同的程序和环节至关重要。本案中临江区生态环境局两次公示征求公众意见对判断其环评审批的合法性具有相当的迷惑性，需要仔细对比法律规定作出判断（见图3-1）。 临江区生态环境局两次公示编制中的环评报告书
第一，在环评审批中，环保机关应当在法定期限内完成公示、进行公众调査、听取公众意见，这些公众参与的程序不是可有可无的，而是法定程序。没有履行这些程序，构成严重违反法定程序，会导致行政许可行为的违法。根据《环境影响评价公众参与办法》的规定，在受理申请人的环评申请后，生态环境局应当将环境影响评价文件予以公示并进行公众调查，并且应当有不少于10日的征求公众意见的期限。然而，本案中生态环境局已经完成的只是环保审批公示，不能替代申请人提交申请材料后对环境影响报告书进行公示和公众调查的程序和义务，而且生态环境局是在江南城投提交环评报告书送审稿申请的当日就进行了审批，明显没有履行法定程序，因此构成严重违反法定程序。 第二，根据《环境影响评价公众参与办法》，环保机关在作出审批前，还要对建设项目情况予以不少于5日的信息公开并同步告知建设单位和利害关系人享有要求听证的权利。本案中，临江区生态环境局既没有告知听证的权利，也没有举行听证。应当听证而未举行听证，也是严重违反法定程序的。 第三，从案情来看，江南城投作为建设单位完成环评报告书（报批稿）的编制是在临江区生态环境局审批的一年以后。也就是说，临江区生态环境局本应当以建设单位的环评报告书（报批稿）为依据进行审查和批准，却将步骤和顺序颠倒了，因此，严重违反法定程序。 2.临江区发展改革委的建设项目行政许可是否合法，其实是由临江区生态环境局的行政许可是否合法来决定的。也就是说，建设项目的环境影响评价文件未经审査或者审査后未予批准的，发展和改革、工业和信息化等部门不得批准或者核准该建设项目。这在行政法上称为前置审批。也就是说，临江区发展改革委的行政许可是以临江区生态环境局的行政许可为前置条件的，这在我国行政许可制度的实践中很常见。本案中由于临江区生态环境局的行政许可严重违反法定程序，因此，临江区发展改革委以此为依据对建设项目作出审批的行政许可也是违法的，应当予以撤销。 3.涂某等204人对临江区生态环境局和临江区发展改革委的两个行政许可可以通过两种法定途径获得救济。根据《行政复议法》的规定，可以向行政机关的上级机关或者同级人民政府提起行政复议，也可以根据《行政诉讼法》的规定，向被告所在地的人民法院提起行政诉讼。行政复议不是行政诉讼的必经程序，因此，当事人可以不经行政复议径行提出行政诉讼。 4.法院对被诉行政许可行为作出的判决应当是撤销判决。《行政诉讼法》第70条第3项规定了撤销判决适用的情形之一即违反法定程序，因此，法院应当对临江区生态环境局的行政许可作出撤销判决。
【答题要点】
1.临江区生态环境局2020年6月28日《审查意见函》是违法的。原因是该行政许可行为违反法定程序。一是没有在江南城投提交申请之后履行法定的公示和公众调查程序，没有依法进行不少于10日的公示；二是审批之前没有进行不少于5日的信息公开，应当告知听证权利而未告知，也没有举行听证；三是顺序颠倒，在江南城投尚未完成正式环评报告书（报批稿）时，就作出行政许可行为，环评报告书晚于环评审批将近一年，也构成违反法定程序。根据《行政诉讼法》的规定，严重违反法定程序的，行政行为不合法，应当予以撤销。 2.临江区发展改革委2020年10月10日的建设项目行政许可违法。因为该行政许可所依据的临江区生态环境局的环评审批是违法的，所以发展改革委的行政许可缺乏依据，是不合法的。 3.涂某等204人对临江区生态环境局和临江区发展改革委的两个行政许可可以通过行政复议和行政诉讼来获得救济，而且行政复议不是必经程序，涂某等可以直接提起行政诉讼。 4.法院对被诉行政许可行为应当作出撤销判决。
【扩展分析】
1.行政许可的前置审批
前置审批实质上是另外一个行政许可，也就是说不同的行政许可互为条件，后一个行政许可的取得，是以前一个甚至多个行政许可的取得为前提的，在这种情况下，前一个甚至多个行政许可就成为后面行政许可的前置审批。值得注意的是，前置审批并非法律用语，而是行政管理和生活中的习惯用语。因此，前置审批作为行政许可，其设定和实施也要符合《行政许可法》和《立法法》的规定，能够设置前置审批的也只能是法律和行政法规。法律和行政法规已经设定了许可，并且规定为前置审批的，行政主体在作出其他行政许可时必须审查前置审批是否依法取得，否则就可能因违背前置审批的法律和行政法规而导致行政许可违法。
2，行政许可实施的程序
根据《行政许可法》的规定，行政许可的实施通常应当按照以下程序和要求进行：
第一，申请与受理。公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请，如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。申请人可以委托代理人提出行政许可申请，但依法应当由申请人到行政机关办公场所提出的除外。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示，并应申请人的要求对公示内容予以说明、解释。行政机关对申请人提出的行政许可申请应当根据不同情况分别作出受理或不受理的处理，并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
第二，审査与决定。行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式、行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定；不能当场作出行政许可决定的，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。 根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核实。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。
对申请人的行政许可申请进行审查后，行政机关应当依法作出准予行政许可或不予行政许可的书面决定。准予行政许可，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发相应的加盖本行政机关印章的行政许可证件。不予行政许可的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。准予行政许可的决定应当公开，公众有权查阅。 第三，期限。除当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理由告知申请人。法律、法规另有规定的，依照其规定。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并将延长期限的理由告知申请人。
依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在规定的期限内，但行政机关应将所需时间书面告知申请人。行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。
第四，听证。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。 第五，变更与延续。被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请（法律、法规、规章另有规定的，依照其规定）。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。
行政案件一般都涉及多个行政机关，仔细甄别不同的行政行为，以及行政行为中不同的程序和环节至关重要。本案中临江区生态环境局两次公示征求公众意见对判断其环评审批的合法性具有相当的迷惑性，需要仔细对比法律规定作出判断（见图3-1）。 临江区生态环境局两次公示编制中的环评报告书
第一，在环评审批中，环保机关应当在法定期限内完成公示、进行公众调査、听取公众意见，这些公众参与的程序不是可有可无的，而是法定程序。没有履行这些程序，构成严重违反法定程序，会导致行政许可行为的违法。根据《环境影响评价公众参与办法》的规定，在受理申请人的环评申请后，生态环境局应当将环境影响评价文件予以公示并进行公众调查，并且应当有不少于10日的征求公众意见的期限。然而，本案中生态环境局已经完成的只是环保审批公示，不能替代申请人提交申请材料后对环境影响报告书进行公示和公众调查的程序和义务，而且生态环境局是在江南城投提交环评报告书送审稿申请的当日就进行了审批，明显没有履行法定程序，因此构成严重违反法定程序。 第二，根据《环境影响评价公众参与办法》，环保机关在作出审批前，还要对建设项目情况予以不少于5日的信息公开并同步告知建设单位和利害关系人享有要求听证的权利。本案中，临江区生态环境局既没有告知听证的权利，也没有举行听证。应当听证而未举行听证，也是严重违反法定程序的。 第三，从案情来看，江南城投作为建设单位完成环评报告书（报批稿）的编制是在临江区生态环境局审批的一年以后。也就是说，临江区生态环境局本应当以建设单位的环评报告书（报批稿）为依据进行审查和批准，却将步骤和顺序颠倒了，因此，严重违反法定程序。 2.临江区发展改革委的建设项目行政许可是否合法，其实是由临江区生态环境局的行政许可是否合法来决定的。也就是说，建设项目的环境影响评价文件未经审査或者审査后未予批准的，发展和改革、工业和信息化等部门不得批准或者核准该建设项目。这在行政法上称为前置审批。也就是说，临江区发展改革委的行政许可是以临江区生态环境局的行政许可为前置条件的，这在我国行政许可制度的实践中很常见。本案中由于临江区生态环境局的行政许可严重违反法定程序，因此，临江区发展改革委以此为依据对建设项目作出审批的行政许可也是违法的，应当予以撤销。 3.涂某等204人对临江区生态环境局和临江区发展改革委的两个行政许可可以通过两种法定途径获得救济。根据《行政复议法》的规定，可以向行政机关的上级机关或者同级人民政府提起行政复议，也可以根据《行政诉讼法》的规定，向被告所在地的人民法院提起行政诉讼。行政复议不是行政诉讼的必经程序，因此，当事人可以不经行政复议径行提出行政诉讼。 4.法院对被诉行政许可行为作出的判决应当是撤销判决。《行政诉讼法》第70条第3项规定了撤销判决适用的情形之一即违反法定程序，因此，法院应当对临江区生态环境局的行政许可作出撤销判决。
【答题要点】
1.临江区生态环境局2020年6月28日《审查意见函》是违法的。原因是该行政许可行为违反法定程序。一是没有在江南城投提交申请之后履行法定的公示和公众调查程序，没有依法进行不少于10日的公示；二是审批之前没有进行不少于5日的信息公开，应当告知听证权利而未告知，也没有举行听证；三是顺序颠倒，在江南城投尚未完成正式环评报告书（报批稿）时，就作出行政许可行为，环评报告书晚于环评审批将近一年，也构成违反法定程序。根据《行政诉讼法》的规定，严重违反法定程序的，行政行为不合法，应当予以撤销。 2.临江区发展改革委2020年10月10日的建设项目行政许可违法。因为该行政许可所依据的临江区生态环境局的环评审批是违法的，所以发展改革委的行政许可缺乏依据，是不合法的。 3.涂某等204人对临江区生态环境局和临江区发展改革委的两个行政许可可以通过行政复议和行政诉讼来获得救济，而且行政复议不是必经程序，涂某等可以直接提起行政诉讼。 4.法院对被诉行政许可行为应当作出撤销判决。
【扩展分析】
1.行政许可的前置审批
前置审批实质上是另外一个行政许可，也就是说不同的行政许可互为条件，后一个行政许可的取得，是以前一个甚至多个行政许可的取得为前提的，在这种情况下，前一个甚至多个行政许可就成为后面行政许可的前置审批。值得注意的是，前置审批并非法律用语，而是行政管理和生活中的习惯用语。因此，前置审批作为行政许可，其设定和实施也要符合《行政许可法》和《立法法》的规定，能够设置前置审批的也只能是法律和行政法规。法律和行政法规已经设定了许可，并且规定为前置审批的，行政主体在作出其他行政许可时必须审查前置审批是否依法取得，否则就可能因违背前置审批的法律和行政法规而导致行政许可违法。
2，行政许可实施的程序
根据《行政许可法》的规定，行政许可的实施通常应当按照以下程序和要求进行：
第一，申请与受理。公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请，如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。申请人可以委托代理人提出行政许可申请，但依法应当由申请人到行政机关办公场所提出的除外。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示，并应申请人的要求对公示内容予以说明、解释。行政机关对申请人提出的行政许可申请应当根据不同情况分别作出受理或不受理的处理，并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
第二，审査与决定。行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式、行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定；不能当场作出行政许可决定的，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。 根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核实。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。
对申请人的行政许可申请进行审查后，行政机关应当依法作出准予行政许可或不予行政许可的书面决定。准予行政许可，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发相应的加盖本行政机关印章的行政许可证件。不予行政许可的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。准予行政许可的决定应当公开，公众有权查阅。 第三，期限。除当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理由告知申请人。法律、法规另有规定的，依照其规定。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并将延长期限的理由告知申请人。
依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在规定的期限内，但行政机关应将所需时间书面告知申请人。行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。
第四，听证。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。 第五，变更与延续。被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请（法律、法规、规章另有规定的，依照其规定）。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。
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